學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)網(wǎng)_“商量政府”:中國式現(xiàn)代政府理論初探

政府是國家的正式代表。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的治國理政中，行政機(jī)關(guān)誠然是政府的基本構(gòu)成部分，但是行政機(jī)關(guān)不等于政府，中國共產(chǎn)黨和行政機(jī)關(guān)共同構(gòu)成了當(dāng)代中國政府。至少，黨委和行政機(jī)關(guān)共同構(gòu)成了當(dāng)代中國政府的核心內(nèi)容。當(dāng)代中國政府的此種特殊構(gòu)成，使其在具有現(xiàn)代政府一般特點(diǎn)的同時(shí)又和其他國家的現(xiàn)代政府區(qū)別開來。這就意味著，當(dāng)前政治學(xué)和公共管理學(xué)所提供的政府理論盡管能夠解釋當(dāng)代中國政府的某些側(cè)面，卻不能為其提供整體的闡釋。當(dāng)代中國政府有效解決了現(xiàn)代化進(jìn)程中各種錯(cuò)綜復(fù)雜的問題，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就，因此創(chuàng)造中國式現(xiàn)代政府理論實(shí)屬必要。黨的二十大報(bào)告指出，把握好習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的世界觀和方法論，“必須堅(jiān)持自信自立”[1],一方面要堅(jiān)持對(duì)當(dāng)代中國政府的制度自信，另一方面又要從理論上對(duì)當(dāng)代中國政府進(jìn)行解答，從而做到理論自信。根據(jù)當(dāng)代中國政府的歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，本文認(rèn)為可以用“商量政府”對(duì)當(dāng)代中國政府進(jìn)行理論化表達(dá)。　　　　

　　一、“商量政府”的起源與發(fā)展

　　當(dāng)代中國政府是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命取得勝利的產(chǎn)物，革命過程中形成的群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線構(gòu)成了中國共產(chǎn)黨構(gòu)造當(dāng)代中國政府的重要資源，從而在基礎(chǔ)上塑造了“商量政府”的基本框架。在當(dāng)代中國政府為因應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷而實(shí)現(xiàn)發(fā)展的過程中，“商量政府”的基本框架蘊(yùn)藏的治理效能得到了進(jìn)一步挖掘。與此同時(shí)，各種新資源也陸續(xù)被添加到“商量政府”的框架中，從而使當(dāng)代中國政府越來越現(xiàn)代化，“商量政府”的形態(tài)越來越成熟?？梢哉f，當(dāng)代中國政府既是中國式現(xiàn)代化的產(chǎn)物，同時(shí)又是中國式現(xiàn)代化的重要支撐力量。當(dāng)代中國政府所具有的現(xiàn)代化的一般特征早已成為了研究的焦點(diǎn)[2],但當(dāng)代中國政府所具有的現(xiàn)代化的中國特點(diǎn)——“商量政府”,則尚未得到學(xué)術(shù)研究的足夠重視。　　　

　　(一)“商量政府”的起源

　　眾所周知，中國共產(chǎn)黨是以社會(huì)革命的方式創(chuàng)建新中國的。社會(huì)革命的關(guān)鍵內(nèi)容是中國共產(chǎn)黨從中國社會(huì)的各種階層中動(dòng)員和整合出足夠的力量，否則不足以推動(dòng)社會(huì)革命并最終取得勝利。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)革命時(shí)面對(duì)的中國社會(huì)是一個(gè)規(guī)模巨大、地域差異性大但工人階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)力量都很弱小的落后社會(huì)，要從這樣的社會(huì)中凝聚起足以支撐革命的力量，不僅需要中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，更需要其發(fā)揮政治創(chuàng)造性。群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國共產(chǎn)黨面對(duì)落后的中國近代社會(huì)而進(jìn)行的兩大成功的政治創(chuàng)造。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)革命時(shí)，一方面通過群眾路線來凝聚工農(nóng)聯(lián)盟，另一方面則通過統(tǒng)一戰(zhàn)線來團(tuán)結(jié)城市小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)，從而構(gòu)造出了由絕大多數(shù)中國民眾組成的革命大軍。　　　　

　　群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線是在社會(huì)革命中發(fā)揮動(dòng)員和整合作用的關(guān)鍵機(jī)制，而群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本內(nèi)容就是中國共產(chǎn)黨同民眾之間的持續(xù)廣泛協(xié)商。協(xié)商就是商量，這表明“商量政府”的因子早在革命建國時(shí)期就已經(jīng)形成。有學(xué)者指出，商量作為一種思維方式是中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)革命的過程中就形成的中國政治形態(tài)的“元思維”[3]。中國共產(chǎn)黨運(yùn)用商量思維創(chuàng)造群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線是問題的一個(gè)方面，更為重要的方面是，蘊(yùn)藏著商量思維的群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線在政治實(shí)踐中發(fā)揮出強(qiáng)大的效能，從而證明了以商量思維來解決各種復(fù)雜問題的有效性，進(jìn)而才能使商量作為中國政治形態(tài)的“元思維”在革命勝利之后的政府建構(gòu)中發(fā)揮重要作用。　　　　

　　群眾路線是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于一般政黨的顯著標(biāo)志，就其要義而論就是中國共產(chǎn)黨同廣大工農(nóng)群眾密切結(jié)合在一起，一方面根據(jù)群眾需求制定政策，另一方面在依靠群眾貫徹政策的過程中檢驗(yàn)政策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)。而且，中國共產(chǎn)黨只有在能夠?qū)崿F(xiàn)正確領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上才能真正同廣大群眾密切結(jié)合在一起[4]。群眾路線作為實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨正確領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)制之所以能夠發(fā)揮如此重要的作用，就是因?yàn)槿罕娐肪€的基本內(nèi)容是協(xié)商即商量，也就是黨和群眾進(jìn)行商量。由此可見，中國共產(chǎn)黨貫徹群眾路線并非是一個(gè)以黨為主體、以群眾為客體的單向過程，而是以黨和廣大群眾共為主體、以恰當(dāng)?shù)臎Q策為客體、主體圍繞著客體進(jìn)行廣泛協(xié)商的雙向互動(dòng)的政治過程。　　　　

　　毛澤東對(duì)群眾路線的協(xié)商性質(zhì)曾有過精辟論述：“教育每一位同志熱愛人民群眾，細(xì)心地傾聽群眾的呼聲；每到一地，就和那里的群眾打成一片，不是高踞于群眾之上，而是深入群眾之中；根據(jù)群眾的覺悟程度，去啟發(fā)和提高群眾的覺悟，在群眾出于內(nèi)心自愿的原則之下，幫助群眾逐步地組織起來，逐步地展開為當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)貎?nèi)外環(huán)境所許可的一切必要的斗爭。在一切工作中，命令主義是錯(cuò)誤的，因?yàn)樗^群眾的覺悟程度，違反了群眾的自愿原則，害了急性病。我們的同志不要以為自己了解了的東西，廣大群眾也和自己一樣都了解了。群眾是否已經(jīng)了解并且是否愿意行動(dòng)起來，要到群眾中去考察才會(huì)知道。如果我們這樣做，就可以避免命令主義。在一切工作中，尾巴主義也是錯(cuò)誤的，因?yàn)樗浜笥谌罕姷挠X悟程度，違反了領(lǐng)導(dǎo)群眾前進(jìn)一步的原則，害了慢性病。我們的同志不要以為自己還不了解的東西，群眾也一概不了解?！盵5]要言之，中國共產(chǎn)黨同廣大群眾進(jìn)行廣泛的持續(xù)的協(xié)商，才能避免命令主義和尾巴主義。只有在貫徹落實(shí)群眾路線的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨才能實(shí)現(xiàn)正確領(lǐng)導(dǎo)，并且領(lǐng)導(dǎo)廣大群眾前進(jìn)一步。　　　　

　　協(xié)商同樣是統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本內(nèi)容。雖然城市小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)的規(guī)模遠(yuǎn)小于工農(nóng)大眾，但是他們具有一定的社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)或者文化資源，其中持革命立場的一部分人“在現(xiàn)階段的中國革命中常常起著先鋒的和橋梁的作用”[6]。與此同時(shí)，代表民族資產(chǎn)階級(jí)和城市小資產(chǎn)階級(jí)利益的政黨，同樣在政治上有著重要影響。因此，為了在最大程度上團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量共同革命，中國共產(chǎn)黨就必須建立范圍廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線。毛澤東就指出：“在一切有愿意和我們合作的民主黨派和民主人士存在的地方，共產(chǎn)黨員必須采取和他們一道商量問題和一道工作的態(tài)度。那種獨(dú)斷專行，把同盟者置之不理的態(tài)度，是不對(duì)的。一個(gè)好的共產(chǎn)黨員，必須善于照顧全局，善于照顧多數(shù)，并善于和同盟者一道工作?！雹谥挥型ㄟ^協(xié)商，中國共產(chǎn)黨才能鞏固和發(fā)展與同盟者的關(guān)系，在抓住主要矛盾的同時(shí)照顧到全局。更明確地說，只有通過協(xié)商，中國共產(chǎn)黨才能團(tuán)結(jié)最廣泛的力量，才能壯大自己的力量。　

　　(二)“商量政府”的發(fā)展

　　協(xié)商是中國共產(chǎn)黨完成革命戰(zhàn)爭向和平建設(shè)轉(zhuǎn)換的基本政治程序，創(chuàng)建新中國的政治程序就是中國人民政治協(xié)商會(huì)議。政治協(xié)商會(huì)議匯聚了所有愛國的、革命的、進(jìn)步的力量，其召開是中國共產(chǎn)黨長期踐行群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線的結(jié)果。中國人民政治協(xié)商會(huì)議將社會(huì)革命的成果確定下來，并且通過協(xié)商程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為當(dāng)代中國政府。與此同時(shí)，協(xié)商也從起源于革命的政治機(jī)制發(fā)展成為當(dāng)代中國政府的內(nèi)在構(gòu)成部分，并繼續(xù)作為支撐當(dāng)代中國政府運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制發(fā)揮重要作用。進(jìn)而論之，當(dāng)代中國政府不僅將革命中形成并且支撐革命的協(xié)商作為自己的內(nèi)容，并且本身也是通過協(xié)商程序建立的，所以當(dāng)代中國政府在起源和發(fā)展上都是由協(xié)商塑造的。以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人對(duì)此有深刻的認(rèn)識(shí)，在社會(huì)主義制度確立之后分析當(dāng)代中國政府時(shí)，毛澤東就總結(jié)說：“我們政府的性格，你們也都摸熟了，是跟人民商量辦事的，是跟工人、農(nóng)民、資本家、民主黨派商量辦事的，可以叫它個(gè)商量政府”[7]?！吧塘空奔懈爬水?dāng)代中國政府的特性，使其不同于一般現(xiàn)代政府，所以筆者才主張以“商量政府”來對(duì)當(dāng)代中國政府進(jìn)行理論概括。　

　　從改革開放伊始，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的客觀需要，當(dāng)代中國政府進(jìn)行了一系列的機(jī)構(gòu)重組和職能更新，而社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)則更是對(duì)當(dāng)代中國政府形成了系統(tǒng)性的挑戰(zhàn)。為了滿足改革、發(fā)展、穩(wěn)定的需要，新的法律程序、管理技術(shù)、行政機(jī)構(gòu)、公共職能、社會(huì)價(jià)值、民眾需求等要素被整合進(jìn)來，因此當(dāng)代中國政府越來越現(xiàn)代化了，科學(xué)決策、依法決策、民主決策幾乎占據(jù)了當(dāng)代中國政府的全部活動(dòng)空間。然而，同政府現(xiàn)代化一起發(fā)生的重要變化是行政生態(tài)的重塑?！靶姓鷳B(tài)在20世紀(jì)80年代后卻發(fā)生了一個(gè)從以政府為中心到以公眾為中心的變化”,這就意味著必須“從超越政府的角度”去理解當(dāng)代中國政府的現(xiàn)代化[8]。當(dāng)代中國政府所處的“行政生態(tài)”其實(shí)就是國家與社會(huì)協(xié)調(diào)、多元主體互動(dòng)合作的“生態(tài)”,它“強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)組織、公民等多元主體在公共事務(wù)過程中的合作與互動(dòng)，提倡共同發(fā)揮社會(huì)秩序管理、公共服務(wù)、民主監(jiān)督等作用”[9]。

　　行政生態(tài)的重塑彰顯出治理在當(dāng)代中國政府中占據(jù)著關(guān)鍵位置，而治理的本質(zhì)則在于不同主體之間的合作。合作的基礎(chǔ)在于協(xié)商，合作的過程也在于協(xié)商，沒有協(xié)商就不可能有良好的治理。由此可見，當(dāng)代中國政府的現(xiàn)代化變革非但沒有改變其與生俱來的“商量政府”特性，反而由于現(xiàn)代化改革帶來的行政生態(tài)重塑進(jìn)一步強(qiáng)化了其對(duì)協(xié)商的需求。習(xí)近平總書記指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。涉及人民利益的事情，要在人民內(nèi)部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的。我們要堅(jiān)持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全國各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會(huì)中廣泛商量；涉及一個(gè)地方人民群眾利益的事情，要在這個(gè)地方的人民群眾中廣泛商量；涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量。”[10]不言而喻，商量不僅是當(dāng)代中國政府的特性從而蘊(yùn)藏在政治實(shí)踐中，而且是在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代必須進(jìn)一步深化發(fā)展、系統(tǒng)提升的政府特質(zhì)。　

　　協(xié)商作為體現(xiàn)人民民主真諦、能夠在當(dāng)代中國政治中發(fā)揮有效作用的普遍化機(jī)制，伴隨其在當(dāng)代中國政府中的全面推廣和深入發(fā)展，將對(duì)當(dāng)代中國政府產(chǎn)生重大影響。黨的二十大報(bào)告指出，要全面發(fā)展協(xié)商民主，“完善協(xié)商民主體系，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商，健全各種制度化協(xié)商平臺(tái)，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”[11]。廣泛多層制度化的協(xié)商既是當(dāng)代中國政府商量特性的集中體現(xiàn)，又是推動(dòng)當(dāng)代中國政府商量特性發(fā)展成熟定型的根本資源。進(jìn)而論之，廣泛多層制度化的協(xié)商能夠?qū)ⅰ吧塘空碧嵘叫碌臓顟B(tài)。　

　　根據(jù)上述權(quán)威論述可以發(fā)現(xiàn)，“商量政府”不僅是對(duì)當(dāng)代中國政府的決策和執(zhí)行過程的定性，同時(shí)也是人民當(dāng)家作主的政治體制的集中體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)治國理政的豐富經(jīng)驗(yàn)及對(duì)治國理政經(jīng)驗(yàn)的反思性總結(jié)，使中國共產(chǎn)黨對(duì)“商量政府”形成了成熟的認(rèn)知。在這種成熟的認(rèn)知中，“商量政府”意味著當(dāng)代中國政府不是完全遵循行政邏輯的官僚制組織，而是由政治邏輯主導(dǎo)的黨委和行政機(jī)關(guān)共同組成的復(fù)合組織，政治對(duì)行政的改造與領(lǐng)導(dǎo)是“商量政府”的重要內(nèi)涵。　

　　二、“商量政府”的結(jié)構(gòu)與體制

　　由于“商量政府”是由中國共產(chǎn)黨和行政機(jī)關(guān)共同組成的復(fù)合組織，因而“商量政府”的結(jié)構(gòu)就不再是行政部門以及它們之間的關(guān)系，也不是黨委和行政機(jī)關(guān)兩個(gè)單獨(dú)的要素，而是黨委與行政機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。具體而言，體制是對(duì)內(nèi)在結(jié)構(gòu)的制度化表現(xiàn)，并且通過自身的運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)在結(jié)構(gòu)的鞏固和發(fā)展。中國共產(chǎn)黨對(duì)行政機(jī)關(guān)的全面領(lǐng)導(dǎo)是“商量政府”的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，從而決定了“商量政府”的體制是黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)下的黨政分工。更進(jìn)一步來講，“商量政府”的結(jié)構(gòu)是“一元領(lǐng)導(dǎo)”即中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)，“商量政府”的體制是“黨政分工”即組成政府的各方分工協(xié)作。　

　　(一)“商量政府”的一元領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)

　　從歷史經(jīng)驗(yàn)上就可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)基本事實(shí)：中國共產(chǎn)黨先于當(dāng)代中國政府出現(xiàn)，當(dāng)代中國政府是由中國共產(chǎn)黨創(chuàng)立的。在取得全國勝利之前，中國共產(chǎn)黨就高度重視政府問題，在“局部執(zhí)政”的根據(jù)地、解放區(qū)，為了支援革命戰(zhàn)爭，未來政府的雛形就已經(jīng)形成。全國革命勝利時(shí)，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派共同組建了聯(lián)合政府，如何處理中國共產(chǎn)黨與政府之間的關(guān)系就成為了政治生活中的一個(gè)關(guān)鍵問題。伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立，以行政權(quán)為中心的國務(wù)院系統(tǒng)在組織規(guī)模上越來越龐大，在職能配置上越來越復(fù)雜，在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的作用越來越重要，正確處理中國共產(chǎn)黨與政府之間的關(guān)系就變得十分迫切。而處理好中國共產(chǎn)黨與政府之間關(guān)系的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系的結(jié)構(gòu)化，也就是要牢固地確立和切實(shí)地保障中國共產(chǎn)黨對(duì)行政系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)[12]。　

　　中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是黨在安排自身同政府之間關(guān)系時(shí)始終遵循的基本原則。具體而言，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)意味著黨是政府的領(lǐng)導(dǎo)核心，但是黨不是外在于政府的領(lǐng)導(dǎo)核心，而是作為政府的基本構(gòu)成要素的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨不僅和行政機(jī)關(guān)共同組成為政府，而且嵌入到行政機(jī)關(guān)內(nèi)部從而成為行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨對(duì)行政機(jī)關(guān)的嵌入不只是以黨員干部出任行政官員的方式，更重要的是在行政機(jī)關(guān)中建立黨的組織。因此，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)作為當(dāng)代中國政府的深層結(jié)構(gòu)得到確立時(shí)，黨和行政機(jī)關(guān)也共同組成了當(dāng)代中國政府。正如胡偉所言：“共產(chǎn)黨組織在當(dāng)代中國不僅事實(shí)上是一種社會(huì)公共權(quán)力，而且也是政府機(jī)構(gòu)的核心——無論就廣義的政府還是狹義的政府而言都是如此。如果把中國共產(chǎn)黨組織排除在‘政府之外’來分析當(dāng)代中國的政府過程，不僅無法解釋政府決策和執(zhí)行的基本動(dòng)力和作為，而且可以說在根本上就是不得要領(lǐng)的，這全然不同于西方國家的情況?！盵13]這就是說，僅僅從行政機(jī)關(guān)層面入手是不可能理解當(dāng)代中國政府的，中國共產(chǎn)黨是當(dāng)代中國政府的當(dāng)然構(gòu)成要素。　

　　當(dāng)代中國政府是由黨和行政機(jī)關(guān)共同組成的復(fù)合組織，并且中國共產(chǎn)黨在這個(gè)復(fù)合組織中占據(jù)了領(lǐng)導(dǎo)地位。黨和行政機(jī)關(guān)的復(fù)合不是兩種不同性質(zhì)組織的簡單拼接，而是中國共產(chǎn)黨用黨組織來填充、改造行政機(jī)關(guān)，從而以黨組織為核心來重構(gòu)政府，最終完成以黨領(lǐng)政的目標(biāo)。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，“中國共產(chǎn)黨建構(gòu)了一個(gè)以自身為核心和中軸的國家政權(quán)結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)具有兩個(gè)特點(diǎn)：一方面，執(zhí)政黨全面進(jìn)入了國家系統(tǒng)，占據(jù)了核心位置，履行著重要的政治與行政功能。可以說，無論是結(jié)構(gòu)方面，還是運(yùn)行機(jī)制，黨與政兩者已經(jīng)緊密地結(jié)合在一起了?！硪环矫妫h在進(jìn)入國家結(jié)構(gòu)的同時(shí)，又保留了自身的獨(dú)立性”[14]。盡管這是對(duì)國家政權(quán)結(jié)構(gòu)的分析，然而政府是國家政權(quán)的正式代表和具體體現(xiàn)，所以這種分析同樣符合當(dāng)代中國政府的實(shí)際，能夠適用于當(dāng)代中國政府。　

　　當(dāng)代中國政府是黨和行政機(jī)關(guān)的復(fù)合組織而非黨和行政機(jī)關(guān)的融合組織。因?yàn)辄h組織既有嵌入行政機(jī)關(guān)從而與行政機(jī)關(guān)融合在一起的方面，又存在黨組織獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)從而與行政機(jī)關(guān)分立的方面。黨組織進(jìn)入行政機(jī)關(guān)是為了領(lǐng)導(dǎo)行政機(jī)關(guān)，同時(shí)黨組織又沒有完全和行政機(jī)關(guān)融合，黨委作為核心決策組織獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，才使得黨組織能夠作為一種獨(dú)立的要素和行政機(jī)關(guān)共同組成當(dāng)代中國政府。更關(guān)鍵的是，中國共產(chǎn)黨的組織獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，才能保障黨成為主動(dòng)作為的領(lǐng)導(dǎo)黨、引領(lǐng)發(fā)展的先鋒隊(duì)和超越既定利益格局的革命黨。

　　中國共產(chǎn)黨既有嵌入行政機(jī)關(guān)的組織，又有獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的組織，實(shí)際上是圍繞著行政機(jī)關(guān)構(gòu)造了外與內(nèi)相統(tǒng)一的黨組織網(wǎng)絡(luò)。外就是指在行政機(jī)關(guān)外面有著發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的同各級(jí)國家機(jī)關(guān)并立的黨委，內(nèi)就是嵌入行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的黨組、黨委，而外與內(nèi)相統(tǒng)一則是指嵌入行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的黨組織都服從行政機(jī)關(guān)外部的同各級(jí)國家機(jī)關(guān)并立的黨委的領(lǐng)導(dǎo)。形式上中國共產(chǎn)黨似乎頗費(fèi)周章地建構(gòu)出一種復(fù)雜的組織網(wǎng)絡(luò)，但是實(shí)質(zhì)上外與內(nèi)相統(tǒng)一的組織網(wǎng)絡(luò)歸根結(jié)底既是為了保障中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，又是中國共產(chǎn)黨善于實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和不斷完善對(duì)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)。

　　(二)“商量政府”的黨政分工體制

　　同“商量政府”的內(nèi)在結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，中國共產(chǎn)黨一元化領(lǐng)導(dǎo)下的黨政分工就成為了“商量政府”的基本體制。當(dāng)代中國政府是由黨組織和行政機(jī)關(guān)共同組成的，因此政府職能必然由黨組織和行政機(jī)關(guān)共同承擔(dān)，但在共同承擔(dān)政府職能的過程中，黨組織和行政機(jī)關(guān)必須有所分工。當(dāng)代中國政府曾經(jīng)存在過一個(gè)黨政職能區(qū)分不夠合理的時(shí)期，經(jīng)過長期的實(shí)踐、學(xué)習(xí)以及總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，而今已經(jīng)形成了黨政職能分工比較科學(xué)合理的狀態(tài)。這里所謂的科學(xué)合理，是指當(dāng)代中國政府能夠通過精簡高效的組織機(jī)構(gòu)良好地履行公共職能進(jìn)而滿足廣大民眾的需求。具體來說，黨組織和行政機(jī)關(guān)不重復(fù)設(shè)置履行相同職能的機(jī)構(gòu)，履行相近職能的機(jī)構(gòu)則根據(jù)優(yōu)化原則進(jìn)行歸并，分別納入黨組織或者行政組織；公共職能根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的需要進(jìn)行完備，不斷滿足最廣大人民群眾的美好生活需要是設(shè)置政府職能的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

　　現(xiàn)代政府職能是復(fù)雜多樣的，不同的職能必須由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。黨政分工誠然實(shí)現(xiàn)了政府職能在黨組織和行政機(jī)關(guān)之間的科學(xué)配置，但是豐富多樣的政府職能如何以相互協(xié)作的方式高效地履行，同樣是至關(guān)重要的問題。由于當(dāng)代中國政府是兩種不同性質(zhì)的要素組成的復(fù)合組織，因而履行不同職能的機(jī)構(gòu)可能受到不同邏輯的制約，在這種情況下不同職能之間的協(xié)同就必須由一個(gè)中心來實(shí)現(xiàn)，這個(gè)中心就是黨組織。進(jìn)一步講，中國共產(chǎn)黨一元化領(lǐng)導(dǎo)是在黨政分工的基礎(chǔ)上當(dāng)代中國政府能夠有效履行職能的根本所在。黨一元化領(lǐng)導(dǎo)就是指“權(quán)力中心的唯一性”“權(quán)力結(jié)構(gòu)的集中性”以及“權(quán)力形態(tài)的統(tǒng)合性”[15],具體內(nèi)容是指中國共產(chǎn)黨的各級(jí)委員會(huì)在同級(jí)政府中充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)核心，黨中央則對(duì)黨組織體系進(jìn)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。由此可見，當(dāng)代中國政府作為一個(gè)整體是由中國共產(chǎn)黨一元化領(lǐng)導(dǎo)整合而成的，現(xiàn)代政府職能的有效協(xié)作是由中國共產(chǎn)黨一元化領(lǐng)導(dǎo)所聯(lián)結(jié)而成的，當(dāng)代中國政府的各種要素在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮出的集體效能，也是由中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方提供根本支撐的。　

　　“商量政府”的核心特性就是協(xié)商，協(xié)商是由中國共產(chǎn)黨帶入到政府中來的。在中國共產(chǎn)黨確立了自身在當(dāng)代中國政府中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位時(shí)，協(xié)商就成為當(dāng)代中國政府不可或缺的要素，而“商量政府”的體制就是通過協(xié)商使政府有效運(yùn)作起來的制度。進(jìn)而論之，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)作為內(nèi)在結(jié)構(gòu)可以對(duì)當(dāng)代中國政府的各個(gè)構(gòu)成部分產(chǎn)生限定作用，但是要使各個(gè)組成部分以相互協(xié)作的方式運(yùn)轉(zhuǎn)起來從而形成合力就只能依靠協(xié)商。李侃如發(fā)現(xiàn)，對(duì)于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的巨大政府組織來說，協(xié)商是使中國政治體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來的關(guān)鍵方式，如果沒有協(xié)商那么中國政府將由于內(nèi)在的縫隙而變得“碎片化”[16]。習(xí)近平總書記就深刻地指出：“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢?！盵17]在當(dāng)代中國政府中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)從靜態(tài)的結(jié)構(gòu)性規(guī)定變成動(dòng)態(tài)的政治過程，就是由廣泛多層制度化協(xié)商完成的。　　

　　既然中國共產(chǎn)黨對(duì)政府實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，那么協(xié)商是如何具體地發(fā)揮作用的呢?一言以蔽之，協(xié)商不是存在于中國共產(chǎn)黨和行政機(jī)關(guān)之間，而是存在于政府不同部門之間，特別是存在于黨的不同組織之間，并且政府不同部門之間的協(xié)商最后也是由黨組織來保障的。黨的不同組織之間的協(xié)商大致包括三種層次：一是各級(jí)黨委(包括中央在內(nèi))和受它領(lǐng)導(dǎo)的嵌入到同級(jí)政府之中的黨組織之間，以協(xié)商進(jìn)行決策；二是在不同層級(jí)的黨委之間，下級(jí)黨組織與上級(jí)黨組織之間以協(xié)商進(jìn)行決策；三是在各級(jí)黨委的核心組織常委會(huì)中以協(xié)商進(jìn)行決策。黨的常委會(huì)中的協(xié)商是最具有實(shí)質(zhì)意義的協(xié)商，雖然黨的首長地位相對(duì)卓越故而會(huì)形成“一頭”或者稱之為領(lǐng)導(dǎo)班子的“班長”,但是常委會(huì)的其他成員也是某一機(jī)構(gòu)的首長，都具有自己相對(duì)獨(dú)立的職位和權(quán)力，“因而在‘一頭’之下通常又形成‘多元’的局面”[18]?！耙活^多元”格局實(shí)際上說明，黨委集體領(lǐng)導(dǎo)是以協(xié)商的方式運(yùn)行的。　

　　協(xié)商的主要形式是黨組織之間的充分意見交流，在進(jìn)行重大決策的過程中，票決只是將協(xié)商的結(jié)果予以合法化，而在投票決定之前的協(xié)商才是決策的實(shí)質(zhì)環(huán)節(jié)。如果在意見交流以后未能形成一致或者近似一致的意見，一般不會(huì)啟動(dòng)票決。換句話說，黨的決策必須盡可能地以協(xié)商一致的方式作出，它是檢驗(yàn)黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)能力和干部個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)水平的黃金標(biāo)尺。以協(xié)商進(jìn)行決策實(shí)際上就是民主集中的過程，民主和集中由于協(xié)商而整合為一個(gè)連續(xù)的統(tǒng)一過程，它是民主集中制在決策過程中的具體實(shí)踐?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》實(shí)際上對(duì)于以協(xié)商方式實(shí)現(xiàn)黨委集體領(lǐng)導(dǎo)有明確規(guī)定：“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論，作出決定；委員會(huì)成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實(shí)履行自己的職責(zé)?！盵19]黨委會(huì)成員之間協(xié)商決策是黨委會(huì)的核心運(yùn)作體制，集中是以協(xié)商為基礎(chǔ)的，是協(xié)商的結(jié)果，協(xié)商是保障集中正確有效不可或缺的條件。其實(shí)，從黨委領(lǐng)導(dǎo)政府、政治邏輯支配行政邏輯的角度來看，黨委會(huì)的運(yùn)作體制不僅是“商量政府”運(yùn)作體制的核心，甚至可以說是“商量政府”運(yùn)作體制的原型。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的過程中，黨委會(huì)的運(yùn)作體制越來越成熟、越來越完善，也越來越能夠適應(yīng)“商量政府”這種復(fù)合組織的要求。　

　　三、“商量政府”的運(yùn)行機(jī)制與過程

　　協(xié)商是決定當(dāng)代中國政府是“商量政府”的核心理由，但是這里的協(xié)商并不是一種具體的機(jī)制，而是一系列在實(shí)際中發(fā)揮著協(xié)商作用的具體機(jī)制的統(tǒng)稱。支撐“商量政府”有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來的、發(fā)揮著協(xié)商功能的具體機(jī)制是多種多樣的，然而歸根結(jié)底則包括意見參與和集中領(lǐng)導(dǎo)兩種類型，機(jī)制之間聯(lián)動(dòng)銜接就產(chǎn)生了“商量政府”的過程。從現(xiàn)象上看，“商量政府”的過程同樣是豐富多彩的，但是不管具體過程存在怎樣的變化，其核心過程都是，在協(xié)商政府與民眾關(guān)系、中央與地方關(guān)系、部門與部門關(guān)系的基礎(chǔ)上群策群力、集中力量辦大事。　

　　(一)“商量政府”的主要運(yùn)行機(jī)制

　　不同行動(dòng)主體的利益訴求能夠在政治過程中得到充分表達(dá)是協(xié)商的基礎(chǔ)，如果意見不存在分歧，協(xié)商就沒有必要，如果意見表達(dá)不充分，協(xié)商的質(zhì)量也不會(huì)高。說到底，協(xié)商就是一種意見參與過程。意見參與機(jī)制類型中最早的具有典型意義的機(jī)制就是群眾路線。毛澤東從領(lǐng)導(dǎo)方法的角度將群眾路線解釋為“將群眾的意見(分散的無系統(tǒng)的意見)集中起來(經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見),又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅(jiān)持下去，見之于行動(dòng)，并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅(jiān)持下去?！盵20]顯而易見，群眾路線就是意見交流、參與決策的政治機(jī)制，一方面確認(rèn)了黨與群眾在協(xié)商中的主體地位，另一方面則制造了不同意見持續(xù)交流和參與政策的開放空間。通過群眾路線形成的政策是由黨和群眾共同制定的，政策執(zhí)行、評(píng)價(jià)以及調(diào)整同樣通過群眾路線來完成。　

　　“商量政府”起源于群眾路線，中國共產(chǎn)黨始終高度看重群眾路線作為一種意見參與機(jī)制所發(fā)揮的不可或缺的作用，故而堅(jiān)持把“群眾路線貫徹到治國理政全部活動(dòng)之中”[21]。當(dāng)然，群眾路線在治國理政中不是一成不變的，伴隨著當(dāng)代中國政府的現(xiàn)代化改革，群眾路線的實(shí)踐也提高到一種新的狀態(tài)即“開門型參與”。王紹光和樊鵬的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)代中國政府決策同美國政府決策的根本不同之處在于，不僅擁有資源、行動(dòng)能力強(qiáng)的行動(dòng)者會(huì)“闖入決策過程”,更關(guān)鍵的是政府打開了決策大門，將廣大民眾“請(qǐng)進(jìn)來”同時(shí)使握有決策權(quán)的干部“走出去”,實(shí)現(xiàn)了充分的意見參與。此種做法抓住了廣大民眾在資源占有和行動(dòng)能力上存在高度差異這一關(guān)鍵政治實(shí)際，故而使決策更加體現(xiàn)了民主精神[22]。　

　　以群眾路線為代表的意見參與機(jī)制在政治實(shí)踐中并非是局限于決策領(lǐng)域的，實(shí)踐證明，其在治國理政中越是能夠發(fā)揮重要作用，就越是具有正向溢出效應(yīng)，黨就越希望將其延伸到?jīng)Q策之外的政治領(lǐng)域。中國共產(chǎn)黨業(yè)已確定了發(fā)展全過程人民民主的目標(biāo)，“全過程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主”[23]。全過程人民民主的核心思想就是要從由民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督構(gòu)成的全過程來認(rèn)識(shí)廣大民眾的意見參與的關(guān)鍵作用。進(jìn)而論之，全過程人民民主就意味著必須將意見參與貫徹到當(dāng)代中國政府的全部政治過程中，切實(shí)發(fā)揮人民群眾在管理國家事務(wù)、管理社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)中的參與作用，真正落實(shí)人民當(dāng)家作主權(quán)利。　

　　意見參與機(jī)制是協(xié)商的基礎(chǔ)，但是協(xié)商的完成則需要集中領(lǐng)導(dǎo)。從形式上看，意見參與和集中領(lǐng)導(dǎo)確實(shí)是兩種不同類型的機(jī)制，然而就實(shí)質(zhì)來看，兩者是相輔相成的。因?yàn)橐庖姷亩鄻有?、參與的廣泛性、分歧的真實(shí)性，都要求必須進(jìn)行集中領(lǐng)導(dǎo)，否則意見參與就會(huì)局限在“七嘴八舌”、莫衷一是的狀態(tài)，從而不可能產(chǎn)生實(shí)際政治效果。同樣，集中領(lǐng)導(dǎo)所發(fā)揮的整合作用必須以意見參與的客觀存在為前提，否則集中領(lǐng)導(dǎo)就是多余的，而且集中領(lǐng)導(dǎo)的正確和有效也依賴于意見參與。“商量政府”中的集中領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制就是中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)，具體表現(xiàn)為各級(jí)黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)?！包h政軍民學(xué)，東南西北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵24]中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)為協(xié)商提供了責(zé)任保障，是否進(jìn)行了協(xié)商、協(xié)商質(zhì)量的高低、協(xié)商結(jié)果的落實(shí)，責(zé)任方向都不會(huì)指向廣大民眾，而只會(huì)指向擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨組織。意見參與越是貫徹落實(shí)到中國政治的全部過程中，就越是需要貫徹中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)，只有在意見參與和集中領(lǐng)導(dǎo)對(duì)接的基礎(chǔ)上，協(xié)商才能有保障、才能有實(shí)際成效。　　

　　集中領(lǐng)導(dǎo)是相對(duì)于意見參與而言的，其機(jī)制本身也內(nèi)在地含有意見參與。集中領(lǐng)導(dǎo)是黨委集體領(lǐng)導(dǎo)，集體領(lǐng)導(dǎo)過程以“求大同存小異”為價(jià)值原則，“同”是經(jīng)過不斷“磨合”實(shí)現(xiàn)的，“磨”就是黨委內(nèi)部的意見參與，“合”則是意見整合，最終的結(jié)果就是“同”[25]。當(dāng)然，“磨合”只不過是民主集中制的一個(gè)更為形象的、能夠更容易為民眾所理解的說法。黨委內(nèi)部的“磨合”表明集中領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制同樣要將民主和集中統(tǒng)一起來，而“集體領(lǐng)導(dǎo)制度是將民主與集中統(tǒng)一起來的制度平臺(tái)”[26],集體領(lǐng)導(dǎo)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)質(zhì)量直接決定著集中領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制所發(fā)揮作用的具體情況。甚至可以說，黨委集體領(lǐng)導(dǎo)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)質(zhì)量從根本上決定了“商量政府”的實(shí)際狀態(tài)。集體領(lǐng)導(dǎo)不僅是理解中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵，同時(shí)也是解釋當(dāng)代中國政府為何是“商量政府”的一把關(guān)鍵“鑰匙”。　　

　　(二)“商量政府”的典型運(yùn)行過程

　　意見參與和集中領(lǐng)導(dǎo)兩類機(jī)制對(duì)接，就使“商量政府”在實(shí)踐中呈現(xiàn)為群策群力、集中力量辦大事的政治過程。更具體地說，圍繞著國家大政方針以及同人民群眾切身利益密切相關(guān)的重大決策，當(dāng)代中國政府必須同人民群眾進(jìn)行廣泛多層制度化協(xié)商，眾人的事情要由眾人商量，通過商量匯聚民智、凝聚最大共識(shí)、聚合民力、守護(hù)民心。進(jìn)而論之，“商量政府”在政治過程中的典型表現(xiàn)就是爭取人民群眾的支持、依靠人民群眾的力量進(jìn)而不斷為人民群眾創(chuàng)造美好生活。　

　　首先，“商量政府”是由黨組織和行政機(jī)關(guān)共同組成的，它并非是純粹的行政機(jī)關(guān)，所以其過程就不可能是官僚主義主導(dǎo)的行政過程，而是黨委領(lǐng)導(dǎo)下多元主體互動(dòng)、多樣治理資源協(xié)作的政治過程。當(dāng)然，黨委對(duì)同級(jí)各種主體以及黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于“商量政府”而言是最為根本的，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)就不可能使多元互動(dòng)成為有機(jī)統(tǒng)一的政治過程。同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)既體現(xiàn)在政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)等方面，又體現(xiàn)在支持多元主體依法行使職權(quán)上，多元主體沒有這種支持將難以發(fā)揮積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，進(jìn)而影響到商量的質(zhì)量和意義。　

　　其次，“商量政府”的過程的政治性質(zhì)具體落實(shí)到“辦大事”上。因?yàn)檎尉褪谴缶?，是給國家定方向，是制定大政方針，是解決涉及面廣、影響深遠(yuǎn)的關(guān)涉群眾切身利益的問題。更明確地講，“大事”就是指群眾美好生活需要得到滿足所必需的基礎(chǔ)性條件。由于中國人口眾多、地域差異性大、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，人民群眾對(duì)于基礎(chǔ)性條件的具體內(nèi)容以及不同內(nèi)容之間的輕重緩急，往往會(huì)產(chǎn)生不同的理解，因而“大事”本身也是必須經(jīng)由“商量”確定的，最終“大事”辦得如何，也是由人民群眾進(jìn)行評(píng)判的。　

　　再次，群策群力、集中力量是辦大事的條件，而辦大事的條件不是事先存在或者能夠自動(dòng)出現(xiàn)的，而是必須通過協(xié)商來獲得。辦大事必須依靠人民群眾的力量，只是依靠黨組織和行政機(jī)關(guān)的力量，人民群眾不理解、不支持，大事是辦不好的。在“商量政府”運(yùn)行的過程中，人民群眾不是局外人，而是通過各種途徑和形式參與到國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的管理活動(dòng)中，發(fā)揮積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。這就是說，群策群力就是要集中人民群眾的聰明才智，只有群策群力才能集中力量，從而形成辦大事所必需的條件。　　

　　最后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是這個(gè)政治過程的核心要素，“政治領(lǐng)導(dǎo)層的遠(yuǎn)見、戰(zhàn)略意志和實(shí)現(xiàn)國家遠(yuǎn)大目標(biāo)的決心”[27]在決定政治過程的結(jié)果即“辦大事”的成效上發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)集中表現(xiàn)為總攬全局、協(xié)調(diào)各方，黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，“商量政府”的過程既是集中力量辦大事的過程，又是通過群策群力保障黨的領(lǐng)導(dǎo)正確有效、更好地實(shí)現(xiàn)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的過程。能夠群策群力、集中力量辦大事，既是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢，又是“商量政府”的有效性和合法性的最佳證明。　

　　從中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)治國理政的經(jīng)驗(yàn)來看，群策群力、集中力量辦大事必須協(xié)調(diào)好中央與地方之間的關(guān)系、政府不同部門之間的關(guān)系、政府與民眾之間的關(guān)系。中國是超大規(guī)模的社會(huì)主義國家，多樣性豐富、地方差異大是基本國情，沒有中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不足以維護(hù)國家統(tǒng)一和主權(quán)完整，但是在確立了中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，“商量辦事”就成為處理中央與地方之間關(guān)系的基本方式，只有如此才能發(fā)揮地方的積極性、調(diào)動(dòng)地方的意見參與[28]。政府不同部門不可避免地存在各自的立場、利益，同時(shí)不同部門也掌握著專門領(lǐng)域的資源、技術(shù)，只有在黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行協(xié)商，才能打破部門的狹隘性，匯集成政府的協(xié)調(diào)行動(dòng)。民眾的意見參與是“商量政府”的基礎(chǔ)，政府與民眾之間的關(guān)系自然是“商量政府”過程中必須處理好的問題。雖然中央與地方之間的關(guān)系、政府不同部門之間的關(guān)系具有獨(dú)立性，但在根本上受制于政府與民眾之間關(guān)系的協(xié)調(diào)。通過協(xié)調(diào)上述基本關(guān)系，“商量政府”的過程就成為了由多元主體、多種組織、多樣資源、多類層級(jí)共同組成的系統(tǒng)化的動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程。　　

　　鄧小平集其一生的政治經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)調(diào)指出，社會(huì)主義國家不同于資本主義國家的政治特點(diǎn)是“能夠集中力量辦大事”,只要利用好這個(gè)特點(diǎn)，中國就能夠在發(fā)展過程中獲得競爭優(yōu)勢[29]。“商量政府”的過程所具有的優(yōu)勢已經(jīng)由中國發(fā)展取得的巨大成就證明，并且這種優(yōu)勢將在以中國式現(xiàn)代化全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的新征程上繼續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵作用。誠如陳明明所言，“商量的對(duì)話的協(xié)調(diào)的方式意在把不同意見、反對(duì)意見‘內(nèi)部化’,即通過溝通、說服和示范，把分歧轉(zhuǎn)化為共識(shí)”,它適合“中國這樣一個(gè)超大規(guī)模、人均資源相對(duì)貧弱、且發(fā)展不平衡不充分的國家的現(xiàn)代化”以及國家與社會(huì)治理實(shí)踐[30]?！吧塘空钡倪^程所具有的優(yōu)勢，反過來也證明支撐這種過程的機(jī)制是有效的，意見參與和集中領(lǐng)導(dǎo)兩類機(jī)制在具體形式上不管怎樣變化，它們?cè)跒檎芜^程提供支撐作用上面則是常態(tài)。　　

　　四、結(jié)語

　　“商量政府”是當(dāng)代中國政府區(qū)別于一般現(xiàn)代政府的特性，筆者根據(jù)這種特性將“商量政府”作為對(duì)當(dāng)代中國政府的理論化表達(dá)?！吧塘空笔怯芍袊伯a(chǎn)黨和行政機(jī)關(guān)共同構(gòu)成的，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是“商量政府”的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，正是中國共產(chǎn)黨將其領(lǐng)導(dǎo)革命時(shí)創(chuàng)造的協(xié)商帶入到當(dāng)代中國政府中，進(jìn)而使當(dāng)代中國政府成為了“商量政府”。意見參與和集中領(lǐng)導(dǎo)是支撐“商量政府”有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來的兩大類機(jī)制，兩者的對(duì)接制造了以群策群力、集中力量辦大事為核心內(nèi)容的政治過程。由此可見，協(xié)商或者說商量作為一種特殊的要素，貫穿于當(dāng)代中國政府的結(jié)構(gòu)、體制、機(jī)制以及過程中，“商量政府”是在理論上對(duì)當(dāng)代中國政府的合理表達(dá)。理論源于實(shí)踐，實(shí)踐則具有不均衡性，當(dāng)我們使用“商量政府”來對(duì)當(dāng)代中國政府進(jìn)行理論概括時(shí)，同樣要看到商量在當(dāng)代中國政府中貫徹得并不平衡，在不同地域、不同領(lǐng)域以及中央與地方之間存在著強(qiáng)弱差異。盡管如此，“商量政府”仍然是當(dāng)代中國政府區(qū)別于一般現(xiàn)代政府的特性和優(yōu)勢，在世界大國競爭越來越具有“政治體制競爭”性質(zhì)[31]的背景下，“商量政府”不僅為中國政治體制提供了競爭優(yōu)勢，而且也將在政治體制競爭中接受檢驗(yàn)和發(fā)展完善。

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責(zé)編：鄧帥

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